Ifølge Grundlovens § 66 skal Folkekirkens forfatning ordnes ved lov, en såkaldt løfteparagraf, der er videreført uændret fra Junigrundloven af 1849. Hensigten var, at der skulle vedtages kirkelov, der fastsatte, hvordan folkekirken selv kunne bestemme eller i det mindste være medbestemmende om egne forhold.[8] Der findes forskellige love, som regulerer specifikke forhold inden for folkekirken, men der er aldrig lavet en samlet lov om kirkens styreform og indre forhold. Emnet har til stadighed været diskuteret, idet nogle ønsker centrale organer i folkekirken, f.eks. en central synode eller folkevalgte stiftsråd. Der har fire gange været nedsat kommissioner (1853-54 og 1868-70) eller udvalg (1904-07 og 1928-40) til at løse spørgsmålet, der alle har udarbejdet forslag til en kirkeforfatning, men hver gang har Folketinget afvist gennemførelsen, og der har været intern uenighed i udvalgene.[8] Både internt i Folkekirken og i Folketinget er emnet kontroversielt. Tilhængerne af en reform nævner demokratisering og medlemsindflydelse, kirkens mulighed for at tale med en samlet stemme, og at en kirke ikke bør være underlagt politisk styring. Tilhængerne af status quo hævder, at et kirkeligt selvstyre risikerer at føre til politisering, skade kirkens bredde (der er traditionelt plads til både grundtvigianere og Indre Mission), at den nuværende ordning fungerer udmærket, og at et selvstyre kan føre til total adskillelse af kirke og stat.